摘要：政府传播是政府运用以信息为载体的政治权力而维护其运行的一种运作过程。其本质是权力的运作方式。本文从政治权力的角度阐发开去，去解读政府传播，从而对政府传播的概念、政府传播渠道、政府传播模型等进行分析，以期对政府传播这一现象获得基本认识。
关键词：政府传播、权力、渠道、模型、信息反馈
当前，关于政府传播的概念，大家莫衷一是。有学者认为是“政府传播是政府利用大众传播媒介进行的信息传播”。①也有学者提出“政府传播是运用传播学的理论与方法，描述和解释政府的信息生产、传递及由此产生的信息交换关系的概念”。②也有学者认为政府传播即“国家权利机关的执行机关用语言、文字等符号，借助媒介向目标公众传递、交流信息的进程”。③这些解释都是从传播学意义阐释的，即用传播学的概念对政府中存在的信息流动过程进行解释。
一、“政府传播”概念的界定及说明
要界定政府传播的概念，首先应对政府传播的主体政府有较全面的认识。什么是政府呢？无论是将政府视为政治统治的方式或政治统治的确定形式，还是将政府视为管理国家事物的机构和统治阶级行使国家权力、实施阶级统治的工具，政府即管理与行使国家主权的机关这是不争的事实。这是从静态的角度去解读政府，它所强调的是公共权力的具体结构，但政府传播基于传播本身的互动性，它所研究的对象具有动态势能，所以从动态角度去解读政府。
政府作为政治主体，是要实现目的，主要表现为利益。“这种利益是非常广泛的，可能是物质的，也可能是意识形态的，或二者兼而有之。政治权力所实现的利益，不论其形态如何，对于权力主体来说，都是属于根本性的利益”。④而政府为保证根本利益的实现，就会把根本利益在实际中转化为政治意志和政治行为，从而事实成为政治权力的载体。
政府是政治权力运行的体系。在这个宏观体系中，运行的主体是作为权力中枢的政府，而权力就是这个系统及其运行状况的血液。由于权力运行是一种动态结构，时间因素便成为其不可缺少的坐标。政治权力如果不能在有效的时间到达权力的客体，其作用就会失去意义而化为乌有。政府存在的意义便是使这种政治权力在传输过程中，不断地得到权力损耗的补充，从而到达权利的客体，从而实现其政府运行的目的。
而这些权力的传输，一部分以信息为载体，一部分以强制力（如行政、法律）为载体进行流动。基于以上分析本文认为所谓政府传播就是政府运用以信息为载体的政治权力而维护其运行的一种运行过程。其本质是权力的运作方式，呈现出的表象便为信息的传播。
这个定义揭示了政府传播所具有的如下特性：
第一、强制性。政府传播的主体作为管理与行使国家主权的机关，拥有极大的权力，具有制定政策、颁布法律、管理社会等职能。一方面对信息和信息渠道掌握着控制权，另一方面对受众有强制性接受执行的权力。这种权力的权威性就决定了政府传播是具有强制性的。
第二、目的性。政治权利本身就是为实现某种利益或原则的，所以权力的流动带有极强的目的性，往哪儿流动以及如何流动都有自己固定的规则与程序。所以政府传播也有很强的目的性，传播什么内容，通过什么渠道传播，这都带有很强的可控性。
第三、互动性。政治权力作为现实的政治过程中运动着的一种现象，其状况由权力作用的结果来衡量。在政府传播中，权力作用于权力的客体，权利客体也会反作用权力主体，于是双方出出了信息的互动。这种互动在政府传播中大为重要，因为权力实现程度直接关系到权力主体利益。
二、政府传播渠道分析
作为权力主体的政府为实现自己的政治意图必须把权力施加于作为权力客体的民众，这时候便产生了权力的流动，于是权力主体的政府变成了传者，权力客体的民众变成了受众。
基于政府传播本质上为一种权力的动作方式，所以政府传播渠道是权力流动的渠道，这是大大有别于信息交流层面上对政府传播解续而确立的政府传播渠道，即大家通常所分析的大众传播媒价，包括报纸、广播、电视及网络媒体。
从权力流动层面上来分析政府传播渠道，我们会发现原来政府传播渠道不仅仅局限于大众传媒，而它本身内部就存在着传播渠道，而这一方面是我们通常所忽视的，这在政府传播研究方面是一块较大的空白。
政府本身作为一个完整的权力系统，它的权利流动可以从系统内外区别，系统内的为组织传播，系统外的为非组织传播。
1、组织传播渠道
我们分析政府权力作用的内部渠道问题。政府权力的作用是指它作为一种支配权利（即政治管理权利）对于社会和人民群众的作用。而在作用到达社会和人民群众之前，还要经历一段政府内部的渠道。
这种权力流动结构是宝塔形结构。这种结构的特点在于向上的阶梯愈高，规模愈小而能量愈大。权力源所发出的权力流从塔顶一层层的往下流动，每往下一层，接触面就更大，最终到达权力客体。
而组织传播渠道即指上述政府系统内部的传播渠道，这是政府传播的主要渠道，政府依据严密的行政结构进行传播。这种组织传播根据权利流动方向的不同，划分为下行传播、上行传播和平行交叉传播。这里主要指下行传播，即行政组织中同一部门内部或直线上下级之间由上而下的信息传播。它是由上级直接向下级发布指示、命令、意见等，是领导者向被领导者直接的信息传播。会议、报告、文件等是组织传播的主要方式。会议是政府部门进行传播的基本方式，通常有工作例会、情况汇报会、座谈会、碰头会、现场办公会和电话会议等等。通过会议，可以及时传达各级政府的工作要求，了解下级机关工作情况，协调各部门之间的工作关系。报告所体现的是上行传播的功能，是下级政府机关向上级政府机关汇报工作和请示问题的常用方式，是上级机关获取下面各种信息的重要渠道。文件是一种公义形式，一般不分发给个人，而通常由行政领导把文件内容按行政级别、职能传达给有关人员，或按文件规定的行政级别和传阅范围进行阅读。
2、非组织传播渠道
政府传播中的非组织传播是以权力为中心呈辐射状的外向传播模式。这种传播模式是基于政府权力外向传播而形成的。
以政府为核心，将能量或意志通过一定层次向各个方向传递，这样一种结构类似光线向外放射那样，所以称为放射性结构。
这种传播的特点是：政府是传播中心，处于中心外的受众之间彼此没有正式的沟通渠道。于是大众传媒在此刻就担起政府非组织传播的渠道。当然大众传媒由传统意义上的传播者开始变为单纯的“传声筒”和“布告牌”，而政府则成为真正意义上的传播者。
政府新闻机构、政府网络代表政府在实际传播中与大众媒介发生接触。政府新闻机构是政府为加强政务信息的宣传与流动，统筹政府的新闻发布工作所设立的，利用新闻媒介发布信息的专门机构，通常这样的部门有两个任务。一是利用政府工作报告及时准确地宣传政府各个时期的中心工作、重要政策、法念以及决定等事项。二是组织召开政府新闻发布会。
政府网络的出现也大大提高难度各种政务信息的传播速度。
三、政府传播模型分析
政府传播是一个复杂的传播过程，涉及到很多方面的因素，但主要因素依然是传者、渠道、受众，这三部分，即
此模型主要涉及三方面的关系
1、政府与大众媒介的关系
由于政府传播主体政府的强势地位，大众媒介通常情况下的“传者”地位和“把关人”作用，开始前移，最终与政府合二为一，大众媒介成为“传声筒”和“扩音器”，政府则即是传者，又是把关人，所以政府在进行传播则具备了最伏越的传播条件。
但是具备了最伏越的传播条件，并不一定能达到最优秀的传播效果。而且，一旦政府传播在活动中操作上出现失误，其对政府形象的损伤在范围的广度和深度都是极大的。
非典时期，卫生部有关部门在初期不向公众通报病情，不向国际社会通报疫情，在国际、国内都造成了很坏的影响。后来开始正视这个问题，采取有效措施，并建立了快速的疫情通报体制，获得国内外的好评，维护了中国政府的形象。
所以政府传播中，作为主体的政府要适时发言。当出现一些突发事件、重大性事件，与受众利益切身相关或受众极为关注，政府应及时出面，召开新闻发布会，通报事件的全过程。只有如此，小道消息、谣言才能止住。相反，如果一味 遮遮掩掩，小道消息和谣言就会流传，填补因政府发言缺位而出现的信息真空，造成社会恐慌和骚乱，给政府扭转危机、稳定局势带来阻力。
同时要适当发言。为适当发言，传播行为必须有所策划。策划涉及政府传播的所有形式，包括一般性的信息传播、新闻发布及记者招待会；涉及新闻传播的具体细节，包括时间、地点、形式、内容、发布的范围、频率以及媒体的选择。同时要对现场可能出现的敏感性问题进行预测性分析，并准备应对预案。
同时要适合发言。要讲究传播技巧，研究受众的心理感受，那种“枪弹论”的观点早已过时，不要在用过去那种思维方式和话语方式进行发言，否则只会引起反感，事倍功半，要努力寻求共同的诉求点，才能收到良好的传播效果。
但是大众媒介并非无所作为。当前我国大众媒介依然存在着新闻报道模式僵化，通篇空话、套话，只报“喜”不报“忧”，在引导舆论上还存在不注意公众的期待心理等诸多问题。大众媒介在报道理念上应更趋于公平、公正的原则。
2、政府与各级政府的关系
政府与各级政府的关系，在各国都是普遍关注的问题，在中国尤为如此，而且关系更为复杂。 在中国，政府与地方各级政府是典型的科层性配置。“行政权力主要是按照科层化的主体机构进行分配形成等级权力，以解决集权与分权、管理层与管理幅度的问题。”⑤也是按照行政组织科层化主体结构进行的。
这种科层制的权利配置，决定了中央政府与地方各级政府之间的关系属于层级递推传播模式。纵向上看，信息传播是按照政府机构层次自上而下或自下而上进行的，即上行传播和下行传播。这种传播是有组织保证的，双向流动都是按程序进行的，属于体制性的渠道。如各级政府机构每年向上递交年终总结，向下发布年度工作计划和工作要求，与行政管理中的层级管理不同的是这种传播可以越级进行，如中央领导可以去某市视察，这就是一种跨级视察。
但现实是下行传播渠道多于上行传播渠道，而且在传导过程中，权利的磨损和偏离是不可避免的，因而信息的放大或缩小乃至失真都是存在的。
而出现这种状况的原因还是存在于行政系统内。干扰信息的正常传播的干扰源主要是：（1）信息源的权威性；（2）行政人员的素质；（3）机构的层次中央政府对各级地方政府要保持高度的权威，只有这样下级才能自觉服从，把信息的磨损和偏离减少到最低程度。现实中的阳奉阴违，就是典型的置中央权威于不顾，自然会影响到信息的传播。
行政机构的层次越多，信息传播所遇到的阻力就越大。信息一级一级往下传播时，每一级对信息的理解都会有偏差，而这种偏差越放越大，就会严重影响信息的传播。
所以在中央政府和地方各级政府进行信息传播时，上下级的交流是必不可少的，同时应适当推行行政体制改革，合并或减少一些不符合现在情况的级别设置。
3、信息反馈关系
在政府传播中，政府通过系统内的渠道和系统外的渠道向受众传播大量信息。但是受众也并不是毫无选择地盲目接受任何信息内容。他们在接触信息方面具有明显的选择性，具体表现为选择性注意、选择性理解和选择性记忆。虽然说政府传播的信息带有强制性，无论同意与否，都必须无条件接受并执行。政府传播信息的强制性往往造成一种假象，即信息畅通无阻。事实上，由于受众个体在思维、态度、认知方面存在较大差异，信息的传播效果是有较大差异的，而忽视甚至漠视这种差异会造成“反信息”的聚集。
所谓反信息，广义上讲是指一切对信息的怀疑、排斥、否定的信息的总和。狭义上讲是指对抗性信息，如小道消息、谣言等。反信息的存在如果得不到及时的疏导、释放，进而会对传者产生怀疑、不信任，从而使政府的正常传播发生断裂，威胁到政府的正常管理。
及时和完善的信息反馈渠道就显得十分重要。当前政府传播中，信息反馈渠道分为两部分，一部分是系统内的渠道，即行政渠道；一部分是系统外的渠道，即媒介渠道。
行政渠道的主要反馈渠道是人民代表大会和中国人民政治协商会议。此外还有举报、政府信访。“某某”热线电话以及现场办公制度等等。但实际一年一次的两会影响了信息反馈的连续性和及时性，而信访、电话这种反馈方式又过于细微。媒介渠道由于媒介自身在政府传播中已与政府合二为一，在实际反馈中，自主性太小。
当前主要存在着三个问题
⑴反馈方式单调
受众在主动反馈信息的时候，选择什么样的渠道应具有很大的自主性。这条渠道不通，可以换另一条渠道。但事实上受众反馈的渠道是很少的。比如虽然当前中国最有权威的民意代表机构是人民代表大会，但受时间和人大代表素质的影响，也并不能充分反应受众的意见。
其实这里面存在一个对等性的问题。这也是政府传播的特点之一，传者是一个组织，而受众具体到一个个的人。受众接收信息是四面八方的渠道，而反馈信息是则是屈指可数的几个途径。这是不对等的，虽然这有利于政府营造舆论，但不利于听到真实的民众的意见。
⑵反馈时效滞后
传播理论告诉我们：传播渠道越长，噪音越多，不确定的因素也越多，信息通过的层次越多，它到达最终接受者的时间也越长，这样信息经过层层筛选过滤，出现失真的可能性就越大。
在受众反馈信息的时候，由于我国等级森严的科层制配置，政府部门普遍存在着行动迟缓、办事拖沓、信息传递速度缓慢甚至停滞不前，信息渠道中的噪音过多干扰使得信息失真，使信息传递质量下降，从而影响各级政府的正常稳定运行。
非典时期，个别地方政府就瞒报病情，直接干扰了信息的反馈，严重影响了国家总体措施的布置。
⑶反馈经常“一窝蜂”
由于现实中传播渠道是有限的，而受众反馈信息量巨大，所以经常出现反馈信息“一窝蜂”的现象。而信息的超载，会造成渠道的拥挤和堵塞，阻碍了有用信息的传播，传播速度也会相应降低。
目前我国的公众信息反馈渠道存在着体制的障碍，人民代表大会和中国人民政治协商会议是我国公众信息反馈得制度性渠道，也是政府传播中公众信息反馈的主渠道。每年春季“两会”开会期间，公众信息反馈渠道十分拥挤。而且这种“一窝蜂”现象不仅集中在时间上，还集中在反映的问题上。这就造成了信息反馈资源的巨大浪费。
当然上述问题，是社会结构分化以后，利益结构、社会流动结构多样化，而固有的行政结构尚未完全适应而出现的一些暂时性问题。随着我国行政政策的推进，这些问题都会逐渐解决。
作者单位： 山东大学文学与新闻传播院新闻系01级
参考文献：
①《政府传播机理初探》程曼丽 《北京大学学报》（哲社版）2004 第2期
②《公众信息反馈问题》商红日等 《中州学刊》 2003 第1期
③《解析政府传播渠道》郭锺琪 廖为建 《公关世界》2001 第5期
④ 李景鹏著 《权力政治学》1995版 黑龙江教育出版社
⑤ 谢庆奎等著《中国政府体制分析》 1995版 中国广播电视出版社